直銷監(jiān)管，溫和溝通與強制并行

   規(guī)范和發(fā)展是相互依賴的共生關(guān)系，直銷監(jiān)管永遠是一個歷久彌新的話題。監(jiān)管者之“痛”與社會之“痛”多有不同，那么在監(jiān)管過程中，政府職能部門如何發(fā)揮監(jiān)管職能？企業(yè)如何在現(xiàn)行法制條件下運作？政府監(jiān)管與直銷企業(yè)的雙刃劍該如何尋求一個平衡點？ 

    2006年3月，原國家工商總局法規(guī)司副司長張輝，成為中國直銷監(jiān)管局局長。中國直銷監(jiān)管局的神秘面紗至此被掀開，作為政府與直銷企業(yè)間的橋梁開始承載歷史賦予的使命。
    中國直銷監(jiān)管局是一個正廳級、隸屬于國家工商總局的單列部門。2005年9月份，為了配合監(jiān)管，同時替代原來的打傳辦，國家工商總局擬成立一個類似直銷監(jiān)管局的獨立機構(gòu)。2005年年底，該機構(gòu)編制正式獲批，各省工商部門也積極籌建相應(yīng)組織，直到今年正式成立。
    據(jù)了解，張輝女士在國家工商總局供職多年，曾經(jīng)參與直銷立法。由于中國直銷監(jiān)管局將承擔直銷市場的監(jiān)督管理職能，可以說是直銷大軍頭上的一把利劍。
    據(jù)悉，該局目前下設(shè)三個處室，分別是打擊傳銷處、調(diào)查研究處和直銷指導(dǎo)處等部門。可見，其職能范圍將打擊傳銷和支持直銷產(chǎn)業(yè)作為工作之重，限制與鼓勵相結(jié)合，較之以前的打傳辦更加系統(tǒng)和完善。

監(jiān)管者之“痛”


    從上個世紀90年代初雅芳進入中國開始，直銷業(yè)在中國生根發(fā)芽，對于這個新興的事物中國政府無管理經(jīng)驗，基本采取放任的態(tài)度，結(jié)果行業(yè)出現(xiàn)了十分混亂的局面，隨后政府有了一些規(guī)范來進行約束，根據(jù)這10幾年來，工商總局關(guān)于直銷頒布的系列文件，我們可以感覺出直銷監(jiān)管一路走來的艱辛之路。
    1993年，非法傳銷引起的糾紛，被傳媒從正反兩個方面不斷曝光，1994年8月11日國家工商局頒布233號《關(guān)于制止多層次傳銷活動違法行為的通告》；1994年9月2日再次頒發(fā)240號《關(guān)于查處多層次傳銷活動中違法行為的通知》，由此，傳銷在中國進入第一個平靜期；1995年隨著傳銷狂熱再次操起，內(nèi)地市場開始出現(xiàn)失控。同年9月22日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于停止發(fā)展多層次傳銷企業(yè)的通知》，以對國內(nèi)再次過熱的傳銷進行規(guī)范限制。隨后不久，國家工商局制定了《關(guān)于審查清理多層次傳銷企業(yè)的實施辦法》，其中規(guī)定了多層次傳銷企業(yè)必須具備的10個條件；1996年4月國家首次批準了41家企業(yè)可以開展多層次傳銷業(yè)務(wù)；1997年1月10日，國家工商局頒布了中國傳銷業(yè)第一部法規(guī)——《傳銷管理辦法》。   
    1998年4月18日，國務(wù)院頒布《關(guān)于禁止傳銷經(jīng)營活動的通知》（國發(fā)[1998]10號），對傳銷活動加以全面禁止。4月28日，國家工商行政管理局頒布了《關(guān)于貫徹落實國務(wù)院關(guān)于禁止傳銷經(jīng)營活動的通知》。6月18日，國家外經(jīng)貿(mào)部、國內(nèi)貿(mào)易局和國家工商局頒布《關(guān)于外商投資傳銷企業(yè)轉(zhuǎn)變銷售方式有關(guān)問題的通知》（外經(jīng)貿(mào)資發(fā)[1998]455號），批準雅芳、安利、玫琳凱等10家外資直銷公司轉(zhuǎn)型經(jīng)營；9月20日，國家工商行政管理局頒布了《關(guān)于加強電視直銷廣告管理的通知》。
    1999年1月，國家工商行政管理局發(fā)布了《關(guān)于轉(zhuǎn)型為店鋪銷售并雇傭推銷員的原外商投資企業(yè)非雇用推銷員分公司登記的通知》。2000年2月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)工商局等部門關(guān)于嚴厲打擊傳銷和變相傳銷等非法經(jīng)營活動意見的通知》（國辦發(fā)[2000]55號）。2001年10月，國務(wù)院又發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展嚴厲打擊傳銷專項整治行動的通知》（國辦發(fā)[2001]80號）。2002年2月4日，國家外經(jīng)貿(mào)部、國內(nèi)貿(mào)易局和國家工商局頒布《關(guān)于<關(guān)于外資投資傳銷企業(yè)轉(zhuǎn)變銷售方式有關(guān)問題的通知>執(zhí)行中有關(guān)問題的規(guī)定》(工商字[2002]31號)。
    2005年9月2日，《直銷管理條例》正式出臺。與其相關(guān)的一些配套法規(guī)正在制定中。
    據(jù)法律界人士表示，我國2004年以前已出臺的直銷法規(guī)和規(guī)章帶有明顯的特點。其一，法規(guī)和部門規(guī)章多數(shù)是針對市場中出現(xiàn)的問題出臺的，在一定期間內(nèi)對于規(guī)范直銷的發(fā)展起到了一些作用。但總體上看當時缺乏系統(tǒng)的法律框架設(shè)計和制度性安排。其二，已出臺的法規(guī)和規(guī)章多數(shù)是過渡性的規(guī)定，變動頻繁。僅在1994年到1998年，就先后出臺了若干直銷法規(guī)和部門規(guī)章，對直銷活動的政策從“制止”到“停止”到最后“禁止”。其三，原已出臺的法規(guī)和規(guī)章對于打擊非法傳銷活動缺乏較為完善的法律依據(jù)，使執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中遇到較大困難。
    這次政府單獨成立直銷監(jiān)管局，可見對于嚴格執(zhí)法的決心。直銷監(jiān)管是否真的能規(guī)避行業(yè)的一些違規(guī)操作？中國直銷監(jiān)管局具體從何處入手進行市場監(jiān)管？不同的直銷企業(yè)在政府監(jiān)管下又該如何調(diào)整自己的發(fā)展戰(zhàn)略？

監(jiān)管部門，溫和與強制并行


    直銷作為一種特殊的銷售方式，有著與眾不同的銷售特點，而這些特點也將給政府監(jiān)管帶來新的問題。比如，經(jīng)銷商數(shù)目龐大且分散，在直銷的開展過程中，會舉辦難以計數(shù)的大會小會，按規(guī)定經(jīng)銷商的培訓(xùn)超過一定人數(shù)要報批，但經(jīng)銷商的培訓(xùn)經(jīng)常是隨機的，在很多人多年的直銷歷程中，也并沒有報批的習(xí)慣，政府對這種不大不小規(guī)模的培訓(xùn)的監(jiān)管可以說無處下手。
    再比如，有關(guān)法律規(guī)定了信息披露制度，然而，政府人力有限，信息披露在很大程度上無法做到事無巨細，而企業(yè)是不可能情愿在透明狀態(tài)下經(jīng)營的，尤其是對于產(chǎn)品質(zhì)量、利益總額等敏感事物，企業(yè)很難做到真正的完全透明。因此，政府在信息披露方面的監(jiān)管也是一大難題。這就要求相關(guān)的政府監(jiān)管部門依照立法的原則、宗旨，結(jié)合實際情況更加注重日常監(jiān)管。
    所謂職能管理部門對直銷行業(yè)的監(jiān)管指的是在中國直銷行業(yè)的發(fā)展過程中，政府相關(guān)部門對直銷行業(yè)的整體運行狀況所進行的宏觀管理、指導(dǎo)和監(jiān)督等各項工作。其目的是為了保證直銷行業(yè)在發(fā)展過程中保持很健康的運營發(fā)展方向，建設(shè)整個行業(yè)發(fā)展的共同良性秩序，培育行業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，與企業(yè)進行溫和溝通共同促進行業(yè)發(fā)展。
    為了加強對直銷業(yè)的監(jiān)管，防止以直銷為掩護進行各種違法行為，直銷管理條例專設(shè)一章，明確了工商行政管理部門實施日常監(jiān)督管理可以采取的手段和措施。根據(jù)條例規(guī)定，工商行政管理部門在進行現(xiàn)場檢查時，可以采取進入企業(yè)、詢問當事人以及查閱、復(fù)制、查封、扣押有關(guān)材料和非法財物等措施。同時，為了及時查處直銷活動中的違法行為，防止直銷演變?yōu)槎鄬哟蝹麂N，條例還規(guī)定，工商行政管理部門發(fā)現(xiàn)企業(yè)有涉嫌違反本條例的行為，可以責(zé)令其暫時停止經(jīng)營活動。為保證管理相對人的合法權(quán)益，條例對工商行政管理部門采取上述監(jiān)管手段和措施的程序，都作了明確而嚴格的規(guī)定。作為法規(guī)的權(quán)威性由此可見一斑。
    監(jiān)管工作不是對單個直銷企業(yè)發(fā)展過程中所出現(xiàn)問題的管理，而是對整個中國直銷行業(yè)在發(fā)展過程中所出現(xiàn)的普遍性問題的管理，所以這種管理是全局性的，是對整個行業(yè)發(fā)展的技術(shù)標準的制定及其組織執(zhí)行。政府職能管理部門對直銷行業(yè)的監(jiān)管工作不是一段時期內(nèi)的突擊性工作，而是伴隨著中國直銷行業(yè)的發(fā)展過程中動態(tài)戰(zhàn)略。據(jù)工商管理部門人士預(yù)計，在監(jiān)管過程中，政府職能部門會在以下幾個方面進行有效監(jiān)管。
    把好直銷企業(yè)市場準入關(guān)。在注冊登記時要嚴格按照注冊條件審查企業(yè)是否具有市場主體資格，不符合直銷條件的企業(yè)、分支機構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)點不準進入市場，加強對直銷企業(yè)市場資格準入審查工作。
    加強對直銷企業(yè)、分支機構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)點的監(jiān)管。主要監(jiān)管直銷企業(yè)、分支機構(gòu)及服務(wù)網(wǎng)點在經(jīng)營過程中，是否采用“金字塔計劃”、是否以認購商品等方式變相交納費用。
    對直銷企業(yè)、分支機構(gòu)直銷員的招募和培訓(xùn)進行事先申報。直銷企業(yè)、分支機構(gòu)的直銷員業(yè)務(wù)培訓(xùn)應(yīng)該事先向轄區(qū)工商行政管理部門申報，申報內(nèi)容包括授課人員的資格、培訓(xùn)時間、地點、參加對象、人數(shù)、費用等。直銷企業(yè)培訓(xùn)直銷員隊伍的活動在過去曾出現(xiàn)過許多非法現(xiàn)象，特別是一些培訓(xùn)機構(gòu)或人員利用培訓(xùn)的機會進行失實信息，也出現(xiàn)過一些邪教組織滲透到培訓(xùn)活動中去，造成社會市場秩序混亂。
    監(jiān)督直銷企業(yè)履行退貨制度情況，切實維護直銷員和消費者的合法權(quán)益，發(fā)現(xiàn)和打擊非法傳銷行為。退貨制度是直銷的共同制度，直銷是將優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品直接銷售給消費者，直銷企業(yè)的退貨保障政策可以保護推銷員免受經(jīng)濟上的損失；而非法傳銷是基本依賴于拉人頭，通過收取各種所謂的入會費來達到非法集資的目的。如果需要交納高額的入會費或認購相當金額的貨品，如果收入主要來自介紹他人入會抽取的傭金而非銷售貨品的利潤和業(yè)績獎金，如果公司總灌輸短期賺大錢的理念，如果公司不接受退貨或退貨期限極短，那么這家公司就很可能是一家非法的傳銷公司。
    這些措施的具體執(zhí)行從監(jiān)管局下設(shè)的三個處室也可看出其職能方向。即使有了良好的法律法規(guī)，還需要良好的執(zhí)法能力。市場上一直有個說法，非法傳銷與直銷僅僅一線之隔，非法傳銷已經(jīng)越來越善于通過偽裝給自己披上合法的外衣。能否很好地對市場實行有效的監(jiān)管，這是對廣大基層執(zhí)法人員的考驗。各地政府主管部門工作人員特別是基層管理人員是否具備足夠的素質(zhì)仍令人擔憂。有人擔心有的基層執(zhí)法人員對直銷的認識還不夠深入，判斷能力尚嫌不足，難免有濫殺無辜或縱容非法的現(xiàn)象，因此對執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)，是規(guī)范直銷市場，進行有效監(jiān)管的首要之務(wù)。

直銷企業(yè)如何在現(xiàn)行法規(guī)下進行市場化操作


    全面推進直銷企業(yè)的誠信建設(shè)，為社會公眾創(chuàng)建安全的消費環(huán)境，這是對直銷企業(yè)監(jiān)管的指導(dǎo)思想。直銷企業(yè)的發(fā)展中涉及到的最大問題是誠信問題。為了推進直銷企業(yè)的誠信建設(shè)，樹立全新的行業(yè)形象，政府有關(guān)部門需要在監(jiān)管模式上下功夫。對直銷企業(yè)的有效監(jiān)管，打擊金字塔欺詐是重點。而在現(xiàn)行法規(guī)條件下，直銷企業(yè)如何操作才能適應(yīng)變化了的法規(guī)環(huán)境呢？
    企業(yè)最重要的是應(yīng)當在法的框架內(nèi)經(jīng)營和運作。“依法”和“守法”本身就是自律行為的一種重要體現(xiàn)，它也是衡量企業(yè)自律經(jīng)營的重要尺度。直銷企業(yè)要自覺遵從社會道德的約束，不做任何有損國家、社會和消費者利益的事，并自覺接受政府部門、行業(yè)協(xié)會、社會輿論和廣大消費者的監(jiān)督。
    企業(yè)文化在創(chuàng)新發(fā)展上應(yīng)該有新思路。內(nèi)資企業(yè)在學(xué)習(xí)外資企業(yè)的經(jīng)營模式中，不應(yīng)當將與中國的道德相沖突的外國的道德作為自律標準。直銷企業(yè)應(yīng)當健全內(nèi)部的規(guī)章制度和行為準則，并以此作為自律經(jīng)營的行動指南。直銷企業(yè)不應(yīng)當僅僅把傳統(tǒng)的道德規(guī)范作為自律的標準，還應(yīng)當在此基礎(chǔ)上有所提升，不斷向上拓展，改革創(chuàng)新，以一種全球化的戰(zhàn)略來思考自己企業(yè)的發(fā)展，甚至整個行業(yè)的發(fā)展。
    直銷企業(yè)還應(yīng)當把自律經(jīng)營落到實處。也就是說需要在營銷組合的各個方面、直銷活動中的各個環(huán)節(jié)中體現(xiàn)出來，全面提高直銷企業(yè)道德水準和整體服務(wù)水平，直銷經(jīng)營要強調(diào)經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一。直銷企業(yè)應(yīng)當把自律經(jīng)營作為一項重要的管理內(nèi)容來抓。對于可能發(fā)生問題的一些重點部門、重要經(jīng)營領(lǐng)域，要及時出臺針對性的管理和規(guī)范措施。

后記：
    法律的建立使直銷經(jīng)營者有了遵循自律的準繩，使執(zhí)法者有法可依，執(zhí)法有據(jù)，可以及時地打擊直銷違法現(xiàn)象，也可相應(yīng)減少直銷違法行為。正如中國古代法家商鞅在《商君書·去強》中所言：“興國行罰，民利且畏……，以刑去刑，國治。” 
    直銷監(jiān)管作為法律與市場主體中的雙刃劍，完全貼切中國古語中所言：催邪輔正，去偽存真。只有清除直銷中的違法現(xiàn)象，才能保證正當直銷的良好生存和健康發(fā)展，才能促進直銷行業(yè)的不斷發(fā)展。直銷監(jiān)管，任重而道遠！